超標/調價/履約/運營，監管趨嚴下的污水廠四大痛點怎么破？
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發布日期：2018-12-17
【污水處理】隨著環保在國家層面的重視度提升，以及行業標準的不斷提高，污水治理要求及行業監管力度不斷上升，隨之而來的行業問題逐步凸顯：進水超標導致污水排放超標，責任劃分如何界定？提標改造后的調價機制難以啟動？政府責任是否履約到位？行業監管趨嚴壓力下，污水廠運營管理能力如何提升匹配？經歷了水務改革二十年的快速發展，我國污水處理市場已處于成熟階段，工藝技術、商業模式、價格機制等要素已逐步規范，是目前水務行業中發展成熟的行業。但近年來隨著環保在國家層面的重視度提升，以及行業標準的不斷提高，污水治理要求及行業監管力度不斷上升，隨之而來的行業問題逐步凸顯：進水超標導致污水排放超標，責任劃分如何界定？提標改造后的調價機制難以啟動？政府責任是否履約到位？行業監管趨嚴壓力下，污水廠運營管理能力如何提升匹配？
在此背景下，12月7日，E20環境平臺攜手行業專家及各大水務企業，舉辦“規范監管趨嚴下，污水廠運營的痛點與風險”的主題沙龍，就污水治理行業痛點與風險進行探討。來自北控水務、首創股份、碧水源等近30家水務企業代表，以及來自清控偉仕咨詢、京都律師事務所、觀韜中茂(杭州)律師事務所的律師代表參加本次沙龍。沙龍由E20環境平臺高級合伙人王立章、E20環境平臺執行合伙人薛濤主持。
話題一：進水超標導致排水超標
當前，污水處理領域主要需求從建設轉向運營，污水超標問題引起國家相關部門的重視。由于牽涉行政處罰，污水運營及管理過程中的責任厘清成為關注重點。雖然《污水排入城鎮下水道水質標準》、《污水綜合排放標準》等明確規定了污水廠上游排污企業排放標準，但在實際運營中，進水超標現象時有發生，也不乏污水廠因此承擔高額罰款的案例。
其實，我國相關部門和地方政府已經注意到了這個問題，并開始出臺相關條款。如河南省《河南省城鎮污水處理廠運行監督管理辦法》第十八條明確了“在城鎮污水處理廠進水水質突發性惡化時,運營單位有舉證責任和應急處理的義務,環保部門接到報告后要立即組織排查,污水處理運行監督主管部門接到報告后要立即進行取證核實及處理。運營單位要采取應急措施,保障污水處理設施安全運行。環保部門核實屬實后,要對運營單位免責”。《河北省城鎮排水與污水處理管理辦法》第二十五條第二款規定：“城鎮排水主管部門、環境保護主管部門接到報告后，應當及時核查處理。經核查，確因進水水質和水量發生重大變化導致出水水質超標的，有關部門依法行使行政裁量權時，應當將其作為從輕、減免的情形。”。在生態環境部《排污許可管理條例(草案征求意見稿)》中在“從輕處罰”條款中提到“排污單位有下列情形(及時報告異常情況或者超標情況的、主動采取措施消除或者減輕我發行為危害后果等)之一的，應當從輕處罰”。
而在相關爭端案例中，污水廠通常不占優勢。“在很多案例中要證明因為進水超標導致出水超標很困難。”觀韜中茂(杭州)律師事務所合伙人陳國強表示。如在日前烏魯木齊西站污水廠的訴案中，原告污水廠認為由于下水管網傾倒大量含油污染物，超過了原告西站污水處理廠設計的污水處理能力，導致進水口污染超標，而執法方拿出的超標項的“大腸菌群”，法院認定“原告未提供充分證據證明進水口污染物超標與出水口污染物超標之間存在因果聯系”。
在責任認定方面，各地還存在執法不一的情況，如已有標準的河北省、河南省傾向于從輕處罰，其他地區大多仍然會罰。“這跟現在狠抓環保的大背景也有關，在沒有明確規定時，地方環保部門為避免擔責，只能選擇處罰污水廠。”陳國強認為。
在此情況下，污水處理廠可依靠的有效背書在哪兒？陳國強提到行政復議法、行政訴訟法中均包含的一條關于“明顯不當”的規定：“法律中有明確規定，對于明顯不當的具體行政行為，可以撤銷。明顯不當是指有悖于大家認知理念，在常理上難以接受的。
中國葛洲壩集團水務運營公司運營總監王志剛提到，因為環保局監管趨嚴，企業偷排不了，截污納管后，污水處理壓力全部到了污水廠。“技術上沒有處理不了的水，但處理不同標準的污水投資不一樣。對此，污水廠在積極應對、做應急預案時要考慮成本因素，并及時告知政府。”
北京京都律師事務所合伙人劉敬霞律師則認為，環保部門對出水超標進行行政處罰與進出超標要分開看。一方面，環保部門履行法定監管職責是看結果，只有出水超標了，就會依照環保法規對污水廠進行處罰，這是環保部門依法行政執法；但是，另一方面，對于進水超標，必須在特許經營協議或PPP合同中進行明確規定，實施機構有義務按合同約定提供符合進水指標的水，如果項目公司可證明確實是因為進水超標導致出水超標并因此受罰，實施機構應該按照合同約定承擔違約責任，包括對項目公司遭受的處罰予以補償。
話題二：提標改造后的調價機制啟動困難
對于調價，國家發改委《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》中有明確規定“按照補償污水處理和污泥處置設施運營成本并合理盈利的原則制定污水處理費標準，并依據定期評估結果動態調整。”在具體項目中，合同對于調價問題也會有具體規定。但在執行過程中，由于政府信用、政府部門內部管理、污水廠自身運營管理及各種風險因素，調價機制啟動執行相當困難。
陳國強提到，以前的PPP協議，通常傾向于寫得籠統、含糊一點，給雙方留下探討的空間。但在現在的大背景下，如果沒有明確調價機制的規定條款，政府就很難去拍板、推動相關事宜。現在很多污水廠遇到調價難困境，究其原因，還是由于簽訂的合同中不夠明確，沒能寫清條款。
劉敬霞曾經歷過幾個污水處理廠調價案例，有的按照調價公式完成了污水處理服務費調價，有的按照提標改造后的投資及運行成本重新測算進行了調整，但她也總結了操作中的幾個難點：“調價公式不能太復雜，要有可操作性。如果合同中的調價公式規定的太復雜、調價因素太多，如有的規定CPI指數、勞動力指數、藥價指數、電價指數等因素，而且要求是地域性的，但是當地可能沒有權威部門公布數據，就很難清晰測算，把這些都確定下來的過程很艱難。調價周期過短，也不具有可行性。此外，項目公司通常并沒有將成本、收益對外充分披露，政府方也未進行成本監審，僅依靠合同約定的調價公式要求調價，很難啟動調價程序。沒有第三方的介入，如何確定成本和調價因素的合理性，難度很大。因為合同執行的價格與政府向老百姓征收的污水處理費并不一致，政府會考慮在依據合同調價后，如何再向老百姓調價，這個過程更難。”劉敬霞表示，由于啟動及推進過程困難，如果以2年調價周期為例，會經常出現上一輪調價還沒結束、下一輪就要馬上啟動的情況。這些問題迫切需要行業與政府形成更好的聯動機制。
北京首創股份有限公司副總經理江瀚認為，調價難的癥結在于行業缺乏一個全國層面的監管。他舉例：“在英國，會有全國性的機構，對全國各個項目的價格、成本、績效水平進行評估，從國家層面上主持價格調整機制。而在國內，全靠企業和當地政府的博弈。”
話題三：政府履約不到位
當前，污水處理費用與處理成本仍然存在差距，需要政府財政支持，且區域之間差異較大。同時，地方政府拖欠污水處理費事件屢屢發生，甚至出現污水處理廠改造完工、政府要求提前解除合同的情況。政府履約困難成為污水廠運營中的隱性痛點。
北控水務集團有限公司水環境投資中心總經理、財政部發改委雙庫專家徐東升舉例：“在傳統的污水處理廠BOT/TOT模式下，投資人一般只負責廠內部分的建設運營，廠外管網的建設管理投資人沒有權利義務干涉。投資人需要把錢先投進去建設或收購污水廠，因此需要政府保證項目的低需求，也就是“保底水量”，保底水量至少應覆蓋這部分成本。而有的項目投資人建完了污水廠，但政府應建的配套管網遲遲未建成，導致污水廠水量嚴重不足甚至“曬太陽”，個別政府卻因處理不足為由拒絕支付保底水量污水處理服務費，這種做法值得商榷。”
徐東升呼吁各方重視規則和信用。企業首先要做到自身行為合法守約，政府更要重諾守信以維護營商環境，媒體監督也應客觀中立不能斷章取義，咨詢公司要恪守專業精神避免抄襲復制。惟此，政府和社會資本合作才能匯智聚能，行穩致遠。
陳國強認為，污水廠運營方在做項目時，除了考慮項目利潤，還需站在政府的角度考慮問題，比如協議保底三萬或者五萬噸，在處理量長期不足的情況下，這錢政府能不能長期愿意掏？能不能拿得出來？政府換屆之后，上一屆政府承諾的錢能否拿得出來？這些問題在拿項目時就應加以考量。
總體來說，對于政府信用，劉敬霞的感受是“在持續變好”，但也存在前期遺留問題：“以前政府拖欠比較普遍，現在PPP機制下，列入地方預算的合規PPP項目，基本可以保證按照預算來付款。早期沒有列到預算內的項目，只能等待時機，如地方政府發債等。”
北京清控偉仕咨詢有限公司總經理劉世堅認為：“政府違約根本的原因在于政府缺錢。政府也不想拖欠，可錢從哪里來？只有解決政府資金來源問題，解決外部收益內部化問題，合理薅羊毛才能可持續。”此外，政府也要更合理地認識PPP，應將其理解為股權而不是債權。
關于“錢從哪兒來”的問題，劉世堅認為，行業僅依靠政府、依靠處理費或補貼的費用是不行的，環境產業價值在于外部效應，如考慮對周邊地價的影響，要讓受益者付出相應成本，或可擴大污水處理的使用者、受益者范圍，進行相應溢價回收。
話題四：污水廠運營短板與沉重稅負
當前污水廠運營面臨不小的壓力：將排放標準與運營質量評價標準對比，排放標準的考核壓力及重視程度明顯高于評價標準；一旦被罰，污水廠將無法得到退稅，對于很多大企業來說，都是上千萬的收入，同時還可能存在的其他連帶處罰。現行標準下，污水廠運營管理能力短板開始顯現。污水廠全周期運營迫切需要從技術、財政、人才能方面進行系統化管理。
北京碧水源科技股份有限公司總經理戴日成直言：“近兩年水務企業遭的罪比過往十幾年加起來還多。企業響應政策做PPP項目，卻面臨融資難、融資貴；增值稅70%的退稅，過程至少3個月，退稅成本高，在各方處罰下少有水務企業能夠退成功。”他對行業走向憂心忡忡。
陳國強認為：“前幾年，污水廠運營管理相對松散，一些污水處理廠的運營能力也確實有限。在監管趨嚴的情況下，污水廠或許需要系統排查下運營班子，更新隊伍素質及運營理念。”
政府多頭管理問題也是污水廠面臨的實際問題來源之一。由于主持PPP的和行政處罰的通常不是一個政府部門，企業經常面臨多層處罰問題，一次錯誤被罰多遍時有發生。對此，劉世堅建議：“多層處罰是有彈性的，需要投資方、咨詢公司、律師去爭取。行規需要在慢慢磨合中談出來。”
